同时，规定人民法院受理教育矫治的申请后，应当开庭进行审理。

在税资源有限的条件下，对特定主体支出税款，其实也就是对其他主体税利益的侵害。[13]GeoffreyBrennanandJanesM.Buchannan:ThePowertoTax:AnalyticalFoundationsofaFiscalConstitution,CambridgeUniversityPress,1980,p136.[14]笔者同意我国宪法并未确立税收法定原则的观点，不赞成宪法第56条隐含了税收法定原则的看法。

人民根据自己同意的契约纳税，国家根据人民同意的契约征税和使用税款。……政府应根据累进税率原则征税以实现平等和社会公正。由于税收直接减少纳税人的财产和收益，如果不对政府征税权进行限制，将会严重损害纳税人的利益，遭到纳税人的强烈反对。笔者认为，税宪法原则仅包括税法定原则和税公平原则两项。税公平原则作为税（宪）法原则不能仅指纳税人税负担的公平，它还包括纳税人税收利益（收益）的公平。

其次，经济学上的税收公平原则只是作为一种思想和理论存在，对税的相关主体并不具备强制约束力。[15]《立法法》第9条规定：本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。由于东部沿海和经济发达地区的社会关系更为复杂、新型纠纷与社会现象更为突出，因此司法建议更为社会所需，法院在司法建议领域也更有作为的空间。

注释：①董开军：《人民法院推进社会管理创新的若干思考》，载《法学杂志》2011年第12期。或许这就是西方各国法院的选择，也是在这些国家从未听说过司法建议制度的根本原因。据北京市海淀区法院法官的调研，这部分司法建议的功效非常显著，数量也较大。经过调研，该院向上海市国资委发出司法建议，针对性地提出了督促企业设立法务、建立相关国企大要案报告制度、定期组织相关国企进行培训、督促受国际金融危机影响较深的行业相关国企开展专项检查等详细建议。

也唯有如此，才能真正实现社会的善、正义与法治。此外，在当前人民法院普遍存在案多人少、新类型案件层出不穷、法律解释与运用难度不断加大的时代背景下，再将太多的精力投入不属于自己本职工作范围内的司法建议工作，或许是舍本逐末的选择。

例如，2008年下半年，徐州供电公司向法院起诉了多个‘反违法用电被告，均因证据不足或取证瑕疵等问题，被法院驳回。为此，该院向上海市国有资产监督管理委员会发送了司法建议，通报此类犯罪的特点，并就加强国有资产监管、完善企业管理制度、预防犯罪、防止国有资产流失提出了三条具体的建议。⑨《征稿启事》，载《人民法院报》，2011年9月22日。就政府主管部门或行业协会而言，由于工作责任心、工作能力等因素的制约，对于经济社会发展过程中暴露或隐藏的问题和风险，它们同样缺乏发现、规范、监管、完善的意识与能力。

就法院所在地区而言，明显地反映出东部沿海和其他经济发达地区所占的比例更重(见下表)。至于能力不足、经验缺乏、措施不当，则按照相关的法律法规及其内部规章制度追究责任，这也是其适应法治进步要求的必经过程与必须付出的代价。于是，法院和法官们基于司法活动中个案或类型化案件的审理、统计、分析与研究，以专业的知识、实务的经验，敏锐地发现其中存在的问题与隐患。(14)事实上，依照国务院2003年发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有资产监督管理机构根据授权，依法对企业国有资产进行监督管理(第6条)，其职责之一是通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管(第13条)，其主要义务包括防止企业国有资产流失、指导和促进企业完善法人治理结构(第14条)。

事实上，这些司法建议活动，在当前人少案多、社会纠纷复杂多样的社会背景下，既牵扯了法院与法官的大量精力，也对法院与法官提出了能力、知识的更高要求。⑤《民事诉讼法》第103条规定：有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款……人民法院对有前款规定的行为之一单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款。

对仍不履行协助义务的，可以予以拘留。在理论上，对作出司法建议的主体是否包括检察机关尚存争议，鉴于研究的篇幅与视野，本文所指涉的司法建议，主要是法院做出的司法建议。

但是社会实践告诉我们，此种理论上的预设并非普遍的现实。(20)例如在商事审判活动中，核心必须立足执法办案，高度关注并强化商事审判对经济秩序的规制、指引功能，以利于商事审判推进社会管理创新这一长期工作的科学发展……人民法院参与社会管理创新的方式与行政机关不同，主要应当通过诉讼内的工作发挥作用，就商事审判参与推进社会管理创新而言，核心工作必须定位于审理好商事案件(21)。⑩张晓敏：《加强社会监管力度，杜绝食品安全隐患》，载《人民法院报》，2012年3月1日。此外，在我国政府的社会管理与服务中，由于各个部门的职责分工、政府领导的精力与注意力等因素制约，众多社会问题(有时表现为司法诉讼)的解决、管理可能会处于一种僵局之中：或者相互踢皮球而熟视无睹，或者处于管理者与被管理者的一种平衡状态，或者头绪较多而无从下手，这些均导致相关的工作难以启动。③《中华法学大辞典》(简明本)，中国检察出版社2003年版，第598页。(11)虽然从该文的报道中无法得知该房地产中介公司是否未对该案进行反思，但可以推测，法院发出司法建议的动因，是估计或预测该公司可能缺乏对该案的分析与总结，因此基于帮助堵塞公司管理漏洞的考虑，出具了该司法建议。

作为该产业领域的自治组织，行业协会本应引起高度重视，从保护成员利益、指导成员做好防范工作的角度发挥应有的作用。(11)白波：《为促进二手房交易安全献策》，载《人民法院报》，2011年9月22日。

(四)法院的选择：漠视还是建议我国社会运行实践的上述情形，对法院提出了挑战，使其面临着如下两种选择。因此，就理想的社会管理而言，针对案件当事人发出司法建议书，实际上是没有意义的。

④换言之，外国法院在参与社会治理与社会控制(或如我们所称的社会管理创新)中，并不存在司法建议这种形式与制度。科学引导网吧注意证据搜集，合理合法地积极应对诉讼。

(一)裁判信息获取能力就案件当事人而言，案件的全部审理过程及裁判理由与裁判结果，均是直接围绕其诉求或抗辩而展开与作出的，因此裁判信息的获取并无任何障碍与问题。(13)虽然在《人民法院报》实务周刊刊登的这26份优秀司法建议中并未见到基于行政审判的司法建议(其原因或许是有关法院以及编辑部考虑到对具体行政机关的不利影响而未予登载)，但从理论上讲，此类司法建议的对象同样是作为诉讼案件的当事人，因此其存在原因与价值与前文所述并无区别。因此，虽然针对这26份司法建议书的数据分析并不能全面反映有关司法建议制度的总体特征，但一定程度上也有助于认识相关问题。《行政诉讼法》第65条规定：行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：……(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。

作为在我国人民法院系统中长期存在的一项制度实践，司法建议被誉为人类理性应对制度困境的典范，是在世界其他国家的司法体系中所未见的中国独创之举，是具有中国特色的制度。这些司法建议，均为法院在审理特定案件或者对大量案件进行调研后，向有关行政主管部门发出的。

理性的当事人为了自身利益最大化，也必然会调整自己的行为，以法律和司法裁判所昭示的合法方式从事自己的行为。⑦以中国知网论文数据库为例，从1982年到2012年的30年间，标题中含司法建议的论文共有71篇，其中仅自2009年以来发表的论文就有25篇(包括2篇学位论文)，这充分说明了近年来理论界与实务界对司法建议研究的重视。

不过回归现实情势来看，当下我国社会正处于社会转型期，各种矛盾纷繁复杂，社会冲突的程度也在不断增加，人民法院已深深嵌入司法国情和司法体系之中，对于其在裁判过程中所发现的各种问题无法采取一种超脱的态度。第二，客观而言，由于我国法院系统的裁判文书上网公开制度尚未全面推行与实施，海量的司法裁判案件散落于当事人、律师事务所、法院档案室之中，行业协会或者政府部门即使有心去搜集整理，也缺乏足够的能力与渠道。

(30)长远地看，随着法治化程度的提升，包括政府、企业、行业协会等社会主体的法律意识与法律能力也将随之提升，加之相应法律服务市场的发展，法律服务的类型也将更多地从如外科医生型的紧急应对型转向如养生专家般的风险防范型。当然，近年来出现的白皮书、蓝皮书、法院工作年度报告等，也是法院提供裁判信息的创新举措，例如，最高人民法院发布的人民法院工作年度报告，浙江、上海、北京等地法院针对行政审判而发布的白皮书，江苏法院建立的知识产权蓝皮书发布制度等。至于案件当事人、行业协会或者政府主管部门是否能够主动关注裁判信息、是否能够从案件裁判中吸取教训、改进管理、提升水平，则不予关注。第二种选择是基于社会责任、人民司法的理论，秉承司法为民的理念，坚持法院的能动性，延伸法院的审判职能，积极投入司法建议工作，推进社会管理创新。

又如北京市第二中级人民法院在审理一起房屋诈骗案时，发现房屋中介公司的管理存在漏洞，于是向涉案的房地产经纪公司发送了司法建议，建议其严格履行审核手续、严格房屋中介人员队伍管理、加强培训教育。在现代企业的经营管理中，配备具有专业背景和法律能力的法务人员或顾问律师为企业的经营决策提供法律服务与保障，应当是基本制度与普遍实践，但在我国，此种情形不容乐观：无论是企业领导的重视程度，还是法务人员的业务能力，均与理想中的当事人企业所应具备的裁判信息转化能力相差甚远。

例如，青海省高级人民法院院长董开军强调社会管理创新的五个问题，即：精心办好各类社会案件、有效治理涉诉信访、建立健全司法审判风险管理应对机制、进一步完善司法建议制度、切实加强法院自身管理。近年来，由于最高人民法院的重视，也由于各地法院的积极努力，司法建议的数量相当可观。

行业协会作为特定地区、特定行业经营者基于共同利益而成立的自治组织，其基本功能在于代表行业意志、维护行业利益、规范行业经营活动，在经济发展与社会管理中扮演着重要作用。⑧但前述研究，更多的是从法律文本、历史变迁、理论逻辑等角度加以考察，而未能就我国司法实践中司法建议的实际样本加以实证的分析与总结。